EL HECHO METROPOLITANO. GESTIÓN EN ESPAÑA
Hilario M. Hernández Jiménez
Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra (Sevilla, España)
Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España)
El hecho metropolitano, como fenómeno fáctico, nos puede acercar a la dimensión urbana de la realidad existente, pero sin que jurídicamente se produzcan alteraciones ni organizativas ni institucionales en el organigrama competencial del territorio, de manera que la dimensión jurídica de ese hecho carezca de relevancia en lo que a los municipios integrados en el ámbito se refiere. El ámbito jurídico y organizativo de la vida local, no ha de sufrir menoscabo, por más que surjan elementos y circunstancias que dificulten dicha individualidad municipal; por ejemplo, el procedimiento organizativo y tributario propio de la concesión de licencias en municipios conurbados donde el límite del término municipal lo constituye un vial, siendo que cada acera con sus correspondientes edificaciones pertenece a un término municipal distinto; o la prestación de servicios básicos para los ciudadanos como la recogida de basuras, abastecimiento y saneamiento de agua, transporte urbano y periurbano, etc.
En estas circunstancias, a la dimensión fáctica del hecho metropolitano se ha de unir la dimensión jurídica en atención a las posibilidades que nuestro ordenamiento jurídico ofrezca. Resulta conveniente reseñar la escasa contribución doctrinal al estudio y análisis de dicha dimensión jurídica, destacando por su actualidad y rigor documental la obra del profesor Francisco Toscano Gil El fenómeno metropolitano y sus dimensiones jurídicas (Ed Iustel, 2010).
Respecto a esa dimensión jurídica, hemos de hacer referencia al artículo 152.3 de la Constitución española que permite la agrupación de municipios limítrofes, constituyendo una circunscripción territorial propia dotada de personalidad jurídica, sobre la base de la preceptiva previsión estatutaria autonómica. O la contenida en el artículo 141.3 de la Carta Magna que prevé la creación de municipios diferentes de la provincia. En esta dimensión jurídica del hecho metropolitano, el éxito de su constitución va a depender del modo organizativo que se adopte, de modo que se garantice el cumplimiento del principio de cooperación territorial, por una parte, y el de autonomía local por otra.
Refiriéndonos a la realidad metropolitana en su dimensión fáctica y jurídica, el artículo 43 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, regula dentro de las entidades locales al área metropolitana, interesando por su concreción transcribir dicho precepto:
1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
2. Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipio integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
De su contenido podemos extraer muy resumidamente las principales características de la dimensión jurídica de las áreas metropolitanas: a) son entidades locales; b) reserva legal a favor de las Comunidades Autónomas; c) necesaria vinculación económica y social de los municipios integrantes; d) exclusivo protagonismo autonómico en el diseño de su configuración y organización.
Escasas son en nuestro Estado las áreas metropolitanas constituidas al amparo del citado artículo 43, limitándose su creación a las Comunidades Autónomas de Valencia y Cataluña, la primera sobre la base de la Ley autonómica 2/2001, de 11 de mayo, de creación y gestión de áreas metropolitanas, y la segunda de la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa; ésta última ha sido parcialmente derogada por la Ley 31/2010, de 3 de agosto, por la que se crea el Área Metropolitana de Barcelona, como un ente local supramunicipal de carácter territorial integrado por los municipios de la conurbación de Barcelona, entre los que hay vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria la planificación de políticas públicas y la implantación de servicios de forma conjunta (artículo 1.2).
Las entidades locales metropolitanas constituidas en dichas Comunidades han tenido un carácter sectorial en atención a los servicios específicos cuya prestación han asumido, frente a las áreas metropolitanas territoriales, teóricamente configuradas para dar respuesta administrativa general a los municipios de su ámbito, y cuya aplicación práctica ha sido inexistente, a pesar de los esfuerzos, más políticos que institucionales, en crear entidades de este tipo para grandes ciudades y municipios de su entorno. Téngase en cuenta que el necesario protagonismo autonómico para su creación, genera un lógico y evidente recelo en el ámbito municipal y, por otra parte, la creación de este ente local de ámbito supramunicipal, implica en cierta medida una remisión de competencias, funciones y control fiscalizador desde el ámbito autonómico al de la nueva entidad. Partiendo de estas reflexiones, no nos resulta extraña la afirmación de Ángel Ballesteros Fernández en Manual de Administración Local (Ed. Comares, 1994): La aparición de las Comunidades Autónomas ha supuesto la desaparición de estas organizaciones metropolitanas.
Sin embargo, sí es de destacar el carácter territorial del que ha sido dotada la recientemente creada Área Metropolitana de Barcelona, asumiendo, respeto de todo su ámbito territorial competencias en materia de urbanismo, transporte y movilidad, abastecimiento de agua potable y saneamiento, residuos, medio ambiente, infraestructuras de interés metropolitano, desarrollo económico y social y cohesión social y territorial (artículo 14 de la Ley 31/2010).
Además de las áreas metropolitanas, la organización jurídica del fenómeno metropolitano puede adoptarse bajo otras formulas asociativas de los municipios incluidos en el ámbito territorial considerado.
En primer lugar, nuestro ordenamiento jurídico prevé la creación de Mancomunidades de Municipios que, al igual que las áreas metropolitanas, constituyen un entidad local conforme al artículo 3.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local. Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus propios Estatutos. La sectorización competencial de las Mancomunidades es unos de sus rasgos identificadores, tal como resulta del artículo 35 de la citada Ley 7/1985 que prohíbe que las Mancomunidades asuman la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios, limitándose al cumplimiento de los fines contenidos en sus Estatutos. En los mismos términos se pronuncia respecto de la Comunidad Autónoma de Andalucía el artículo 63 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
El protagonismo de la autonomía municipal de los municipios mancomunados, reduciendo al mínimo el control autonómico, constituye otro rasgo característico de las Mancomunidades.
En cuanto a los fines estatutarios propios de las mancomunidades, a su carácter flexible y no limitativo, ha de sumarse como requisito el de la concreción y especificidad, con el único límite, como se ha dicho, de no comprender la totalidad de las competencias de los municipios. Específicamente ha sido objeto de tratamiento jurisprudencial el servicio de policía local supramunicipal, admitido por el Tribunal Supremo en Sentencia de 21 de mayo de 1992. No obstante, el Tribunal Constitucional, en Sentencias de 21 de enero y 11 de febrero de 1993, ha resuelto recursos de inconstitucionalidad planteados contra leyes autonómicas que preveían la prestación mancomunada de dicho servicio, posicionándose sobre su inconstitucionalidad.
En cuanto a su gobierno y administración, los municipios mancomunados estarán representados en los órganos que al efecto prevean sus Estatutos en la forma y proporción que en los mismos se establezca.
En nuestro país, las Mancomunidades de municipios sí gozan de popularidad y protagonismo en la prestación de servicios propios de los ámbitos metropolitanos, destacando en número las que asumen la prestación de servicios de recogida de residuos urbanos, abastecimiento domiciliario de agua, tratamiento de aguas residuales, educación y cultura o mercados y mataderos, existiendo otras muchas con fines variados como el servicio de maquinaria quitanieves, sostenimiento de instalaciones deportivas, extinción de incendios o recaudación de tributos de los municipios asociados.
Otra fórmula asociativa para la gestión común de servicios propios de los ámbitos metropolitanos lo constituye el Consorcio. A través de esta fórmula, los municipios incluidos en el ámbito metropolitano considerado podrán concretar la prestación de determinados servicios o el desempeño de determinadas actividades económicas, en colaboración con otras administraciones públicas locales y no locales o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas (artículo 87 de la Ley de Bases de Régimen Local). La cooperación en el Consorcio con otras Administraciones no locales constituye la principal diferencia con la Mancomunidad, además de que aquéllos no constituyen entidades locales, aun cuando puedan constituir y adoptar personalidad jurídica independiente a la de los entes consorciados, en cuyo caso, la persona jurídica creada puede ser directamente la gestora del servicio.
La prestación del servicio del transporte metropolitano suele ser objeto frecuente de los Consorcios, constituidos por los municipios interesados en cooperación con las Administraciones autonómicas correspondientes. También la actividad urbanística puede ser llevada a cabo a través de la figura de los Consorcios, actividad que en el ámbito metropolitano, alcanza mayor interés y justificación por el carácter diluido de los límites de los términos municipales y los intereses comunes de la población de los municipios consorciados, así como por la competencia autonómica propia de las actividades urbanísticas de carácter supramunicipal. Téngase en cuenta al respecto las figuras urbanísticas reguladas por las legislaciones autonómicas donde el protagonismo de su formulación, aprobación y ejecución corresponde a la Administración autonómica, como son los Planes de Ordenación Intermunicipal en la Comunidad Autónoma de Andalucía (artículo 11 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía). En cuanto a las finalidades de los consorcios urbanísticos, el artículo 13 del Reglamento de Gestión Urbanística (aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), contiene una enumeración bastante extensa, constituyendo una forma de gestión de la actividad administrativa de ejecución de la actividad urbanística, respecto de la que algunas legislaciones autonómicas prevén la incorporación de personas privadas, así como la posibilidad de crear entidades mercantiles de capital íntegramente público o mixto (artículo 93 de la Ley andaluza 7/2002).
Otra fórmula asociativa utilizada en la práctica para la prestación de servicios a los ciudadanos de municipios integrados en ámbitos metropolitanos parte de la constitución de una sociedad mercantil, integrada como socios por los municipios del ámbito metropolitano considerado. La principal diferencia entre esta forma de asociacionismo metropolitano y las anteriormente comentadas estriba en que aquéllas han asumido, en mayor o menor grado, una personificación jurídico pública, mientras que la sociedad mercantil ostenta una personificación jurídico privada. Se trata pues de una sociedad mercantil, integrada por Administraciones públicas locales, los municipios asociados, sin participación ni vinculación alguna de la Comunidad Autónoma ni otras Administraciones.
El ejemplo más paradigmático lo constituye la entidad Empresa Metropolitana de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de Sevilla S.A., cuyos socios son varios Ayuntamientos del área metropolitana de Sevilla, entendida como hecho metropolitano que, evidentemente a título individual y voluntarista, han asumido la participación en el accionariado de la sociedad. Esta sociedad mercantil se constituyó en 1974 como empresa privada municipal del Ayuntamiento de Sevilla, modificando su accionariado al objeto de dar entrada a otros Ayuntamientos como socios y su denominación social introduciendo el término metropolitana en 2007, prestando a sus accionistas el servicio de abastecimiento de agua potable y el de alcantarillado y depuración.
La creación pues de una sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública, constituye una forma de gestión directa de servicios públicos de competencia local, conforme dispone el artículo 85.2 de la ya citada Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, rigiéndose íntegramente, como señala el artículo 85.ter, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación, en atención, respecto de esta última materia, a su condición de poder adjudicador, generalmente.
Específicamente respecto de la sociedad anónima de titularidad pública antes referida como ejemplo para la prestación del servicio de abastecimiento de agua y de alcantarillado y depuración, sus Estatutos societarios, en su artículo 13.3, disponen que la Junta General estará integrada por todos los Ayuntamientos que hayan adquirido la cualidad de socios, siendo su voto proporcional al porcentaje de participación en el capital social.
Estimado Hilario:
Muy interesante su artículo.
Creo que el principio de subsidiariedad tiene relación con la posibilidad de elevar el protagonismo de los municipios en la gestión del territorio, es decir, sería un principio aplicable para resolver los problemas organizativos derivados del territorio, evitando problemas con otros entes con competencias en el mismo. A la luz de lo que explica así podría considerarse. Gracias.
Saludos.
Dr. José Manuel Bautista Vallejo