LEGISLACIÓN ESTATAL DEL SUELO EN ESPAÑA
Hilario Manuel Hernández Jiménez
Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo del Ayto. de Alcalá de Guadaíra (Sevilla, España)
Profesor en la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España)
El dictado de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que anuló dos terceras partes de la normativa urbanística vigente (constituida por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), provocó una quiebra en el marco jurídico normativo urbanístico español.
Y fue precisamente a raíz de dicho momento cuando las distintas Comunidades Autónomas, a través del poder legislativo que les fue encomendado por la Constitución de 1978, empezaron a promulgar sus respectivas legislaciones urbanísticas, sin que debamos dejar de apuntar la premura con la que actuó la Comunidad Valenciana que se dotó de su propia normativa incluso antes de la fecha reseñada de 1997, ya que su legislación autonómica data de 1994.
La necesaria reconstrucción del sistema urbanístico español se ha ido sustentando con el desarrollo de las distintas normas autonómicas, por un lado, y por la promulgación de nuevos textos estatales adaptados a los límites competenciales que el Tribunal Constitucional reservó al Estado en materia urbanística.
Así, la Ley del Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998 (retocada y modificada posteriormente por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio y Leyes 53/2002, de 30 de diciembre y 10/2003, de 23 de junio), responde al interés y necesidad de que el Estado se dote de la normativa urbanística estatal competente, Ley que recibió el placet del Tribunal Constitucional en Sentencia de 11 de julio de 2001 (salvo puntualizaciones concretas). No obstante, aun se mantenían vigentes a esta fecha bastantes artículos del Texto Refundido de 1992, concretamente la tercera parte de su articulado que no fue anulada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1997.
Posteriormente, el Estado derogó la Ley de 1998 al promulgar la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, demostrando -si observamos la evolución política de nuestro país- que los nuevos procesos legislativos urbanísticos van precedidos de cambios en el gobierno.
Dando cumplimiento a la delegación realizada por el legislador estatal al Gobierno en la Disposición Final Segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, para que antes del año de su entrada en vigor (el 1 de julio de 2007) pudiese aprobar un texto refundido de dicha Ley y los preceptos aun vigentes del Texto Refundido del 92, se ha aprobado el Real Decreto Legislativo 2/008, de 20 de junio que constituye el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
Constituye pues dicho texto el marco normativo vigente de carácter estatal en materia urbanística, que habrá de ser complementado por las distintas legislaciones autonómicas y Reglamentos igualmente estatales y autonómicos, para compendiar la legislación aplicable a los desarrollos urbanos.
Volviendo al texto estatal y a las circunstancias de su aprobación, ya la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007 reconocía que en los últimos años, el Estado ha legislado de una manera una tanto accidentada, refiriéndose a las innumerables reformas legislativas producidas desde el texto refundido de 1992, ya desde el punto de vista positivo (modificaciones legales), ya como operaciones de legislación negativa en sendas sentencias constitucionales ya citadas los años 1997 y 2001. Y afirmaba dicha Exposición de Motivos que no puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años- constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Efectivamente, este activismo legislativo o incontinencia normativa no contribuye en modo alguno a dotar de seguridad jurídica a los distintos operadores y agentes intervinientes en los procesos urbanísticos, antes al contrario.
Y la aprobación del actual Texto Refundido de la Ley de Suelo, mucho me temo que tampoco vendrá a constituir una norma que vaya a consolidarse en el tiempo como lo hicieron algunas legislaciones predecesoras, tales como la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, modificada posteriormente por Ley de 2 de mayo de 1975. Dos son los motivos que justifican tal vaticinio:
En primer lugar está el hecho de que el texto se ha de someter al proceso fiscalizador del Tribunal Constitucional, sobre la base de los Recursos de Inconstitucionalidad interpuestos por la Comunidad de Madrid, La Rioja, Canarias y el Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, que fueron admitidos a trámite por Providencias de 25 de septiembre de 2008. Son varios los motivos de inconstitucionalidad argumentados por los recurrentes, destacando quizás por la posibilidad de prosperar, el relativo a la reserva de edificabilidad para vivienda protegida que se contiene en la legislación estatal, a la que más adelante me referiré. Debemos recordar en este punto que el control constitucional sobre el Texto Refundido de 1992 se realizó por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, y el realizado sobre la Ley 6/1998, de 13 de abril, por la Sentencia 164/2001, por lo que, estimativamente, es posible que el pronunciamiento del Constitucional no se produzca antes de 2011.
Y, en segundo lugar, el propio juego de la alternancia política en el gobierno de la nación constituye un indicio de que ante un cambio en el partido gobernante, la legislación estatal de suelo será modificada. Los antecedentes históricos así lo indican; basta para ello recordar quién ostentaba el Gobierno a la aprobación de la Ley del Suelo de 1990 y Texto Refundido de 1992 -Partido Socialista, IV Legislatura,- quién en 1998 cuando se aprobó la Ley 8/2007 -Partido Popular, VI Legislatura-, y quién a la aprobación de la Ley de Suelo 8/2007 y Texto Refundido de 2008 -Partido Socialista, VIII Legislatura-. A más abundamiento, en la campaña electoral de las pasadas elecciones legislativas, fue anunciado por el Partido en la oposición que si accedía al Gobierno modificaría la Ley 8/2007 sobre la base del régimen de valoraciones que establece.
Sin perjuicio pues de la pendencia que resulte del futuro pronunciamiento del Tribunal Constitucional, lo cierto es que en nuestro país tenemos una norma única urbanística de carácter estatal, el referido Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 que, junto con los diferentes cuerpos normativos legales autonómicos, constituyen el ordenamiento jurídico aplicable a los desarrollos urbanos y al control y mantenimiento de la actividad urbanística de las ciudades.
Resultará evidente para el lector que los cambios legislativos en escasos períodos de tiempo, en nada coadyuvan a la seguridad jurídica, máxime si además, las normas vigentes están pendientes del pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Si a esta inseguridad jurídica le añadimos la fragilidad actual del mercado inmobiliario y la convulsión generalizada en el sector urbanístico provocada por la recesión económica, resulta oportuno proponer desde estas líneas la necesidad de un pacto de estado en materia de suelo y urbanismo que salvaguarde al menos, parte de las incertidumbres que nos ciernen.
El dictado de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que anuló dos terceras partes de la normativa urbanística vigente (constituida por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), provocó una quiebra en el marco jurídico normativo urbanístico español, no solo por el vacío legal que causó al anular preceptos vigentes, sino porque estableció claramente las pautas de la distribución constitucional de las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda por parte de las distintas administraciones públicas con competencia en la materia, a saber, el Estado y las Comunidades Autónomas.
